O piripaque do teto de gastos, ou A importância de uma âncora fiscal

Semana vai, semana vem, e a pauta econômica brasileira parece rodar como rosca espanada, sem sair do lugar.

Há aproximadamente quatro meses, Paulo Guedes veio a público reclamar de um “meteoro” nas contas públicas. Ao contrários dos filmes de Hollywood, a rocha espacial não era oriunda do espaço, mas do edifício defronte ao Planalto na Praça dos Três Poderes: o Supremo Tribunal Federal. Atendendo pelo nome de “precatórios”, as dívidas relativas a sentenças transitadas em julgado contra a União ocupariam R$ 89 bilhões no espaço do orçamento do ano que vem. Como a regra do teto de gastos limita a margem de manobra do Governo, Bolsonaro ficaria sem ter como pagar o seu substituto ao Bolsa-Família. Deu-se, então, o óbvio: entre a regra fiscal e o desejo de reeleição, dane-se a regra fiscal.

Tratava-se, como parece evidente, de um problema absolutamente contornável, fosse este um governo minimamente funcional.

Em primeiro lugar, comparar os precatórios a um evento interplanetário imprevisível soa, no mínimo, ridículo. Para que um precatório seja expedido, é necessário, antes, que o processo transite em julgado, ou seja, que da sentença não caiba mais recurso. E toda a gente sabe que, para que isso aconteça, tardam-se anos com os papéis transitando nos escaninhos da Justiça. Uma boa articulação com a Advocacia-Geral da União teria permitido pelo menos antecipar o volume da dívida projetada para o ano que vem, sem que a conta parecesse agora uma espécie de Poltergeist que surgiu do nada.

Em segundo lugar, o problema do Auxílio-Brasil não surgiu agora com os precatórios. Vem de muito antes. Desde pelo menos o meio do ano passado brigava-se a respeito do então chamado “Renda Brasil”, que não foi adiante justamente porque não se encontrava meios para compatibilizar o programa com o teto de gastos. Como a segunda onda da pandemia veio ainda mais forte do que a primeira, esse problema acabou sendo contornado pela prorrogação do estado de calamidade pública e do auxílio-emergencial. É dizer: o Governo teve quase um ano e meio para pensar numa solução definitiva e organizar a estratégia congressual para aprová-la. Uma vez que nada foi feito durante todo esse tempo, restou então a Paulo Guedes e Cia. fazer uma PEC às pressas para tentar encaixar o programa dentro do orçamento de 2022.

Desde que essa “solução” foi aventada, a galera do dinheiro grosso – também conhecida como “o mercado” – entrou em modo piripaque. Dólar e juros nas alturas, bolsa despencando 30 mil pontos em três meses e um salseiro sem tamanho do mundo das finanças. Afinal, querendo ou não, o que a tal “PEC dos Precatórios” faz, em suma, é abrir um buraco no teto de gastos.

E daí?

Daí que, com a quebra do teto de gastos, o país abandonou aquilo que os economistas costumam chamar de “âncora fiscal”.

Mas o que raios é “âncora fiscal”?

Em suma, podemos definir âncora fiscal como o conjunto de regras que assegura aos credores do mercado a solvência do Governo. Visto que os governos brasileiros historicamente são deficitários – isto é, gastam mais do que arrecadam -, resta basicamente dois caminhos para continuar honrando seus compromissos: ou você emite moeda (provocando inflação); ou você emite títulos (aumentando a dívida). Desde o Plano Real, a primeira opção tornou-se politicamente inviável. Restou, portanto, emitir títulos da dívida pública. Resultado: de 1994 até agora, saímos de uma dívida de aproximadamente 30% do PIB para mais de 90% hoje em dia.

Com uma dívida tão monstruosa, surge então o problema: como convencer os investidores a continuar comprando títulos de um devedor crônico? Se o sujeito continua gastando desmedidamente as suas fazendas, como acreditar que a dívida não continuará crescendo de forma insustentável até o ponto de tornar o devedor insolvente?

De 1999 até mais ou menos 2014, a resposta para esse problema atendeu pelo nome de “tripé macroeconômico”. Independentemente do tamanho da dívida, o Governo se comprometia com três coisas: ter metas de inflação; ter um câmbio flutuante; e, mais importante, ter metas de superávit primário (ou seja, excluindo-se os juros da dívida, o Governo prometia gastar menos do que arrecadava).

O funcionamento desse tripé era relativamente simples. As metas de inflação asseguravam o valor real da moeda e permitiam aos agentes econômicos planejar as suas finanças de acordo com a inflação projetada para o ano seguinte. Se as expectativas de inflação subissem, o Banco Central elevava os juros para trazer a inflação de volta pra meta. O câmbio flutuante absorvia os choques políticos e financeiros. Com grandes reservas em dólar, a subida do moeda americana diminuía o total da dívida líquida (que é a dívida bruta menos as reservas do Governo). Logo, mesmo com câmbio explodindo, ninguém ficava com medo de que o Governo ficasse sem condições de pagar suas dívidas. E as metas de superávit primário asseguravam que, pouco a pouco, o montante da dívida governamental seria reduzido.

Organizadas em conjunto, essas três regras permitiram a todos os governo, desde Fernando Henrique até Dilma, passando por Lula, a atravessar todas as intempéries da economia sem grandes dramas financeiros. Mesmo a grande crise de 2008, que levou o mundo financeiro à beira do desastre, provocou relativamente pouco impacto no Brasil. Tanto é que, nos dois anos seguintes, viu-se o PIB saltar a taxas chinesas de crescimento.

Todavia, com a débâcle generalizada do governo Dilma, o tripé macroeconômico foi para o buraco. A receita simples e segura de organização fiscal foi substituída pela tal “Nova Matriz Macroeconômica”. O resultado foi tudo aquilo que a gente viu.

Depois do impeachment, sem perspectiva de ver retomados os superávits primários tão cedo – o desastre provocado por Dilma Rousseff causou um buraco de quase 2,5% do PIB no orçamento – como organizar uma nova “âncora fiscal” para o país?

Michel Temer e seu ministro da Economia, Henrique Meirelles, acharam por bem desenhar a tal regra do “teto de gastos”, já explicada neste espaço inúmeras vezes. Congelaram-se as despesas do Governo em 2016 e, doravante, somente se poderia gastar aquele montante acrescido da inflação do período. Sem fazer qualquer julgamento de mérito acerca da regra, o fato é que o teto de gastos serviu ao seu propósito. O mercado acreditou na solvência do Governo, a inflação caiu e as taxas de juros despencaram à sua mínima histórica.

O piripaque do mercado financeiro com a furada do teto, portanto, tem menos a ver com a regra do teto em si e mais com o abandono puro e simples da única âncora fiscal de que o país dispõe no momento. Não se trata puramente de gastar mais R$ 50 bilhões com o aumento do Bolsa-Família (ou “Auxílio-Brasil”, como queiram). A questão é tirar a única regra constitucional que garante a solvabilidade do Governo sem colocar absolutamente nada no lugar dela. Sem um arcabouço que assegure aos credores a solvência da União, o mercado ficou literalmente sem pai nem mãe.

Se o Governo não tivesse gastado tanto tempo e energia com coisas tolas, e se Paulo Guedes fosse minimamente competente, o Brasil poderia ter discutido há mais ou menos um ano a mudança da regra do teto de gastos. Não faz sentido, por exemplo, que os precatórios sejam incluídos na regra do teto, porque não se trata propriamente de “despesa” da União, mas, sim, de pagamento de dívida judicial. Ora, se a regra do teto existe justamente para garantir o pagamento da dívida, por que razão o teto limita o pagamento de precatórios?

A exclusão dos precatórios da regra do teto teria liberado os mesmos R$ 89 bilhões prometidos com a PEC dos Precatórios, que, além da sua duvidosa constitucionalidade, contrata uma verdadeira bola de neve para os anos seguintes. Isso porque, aos precatórios que não serão pagos no ano que vem, somar-se-ão aqueles que não serão pagos em 2023, e assim sucessivamente, até que tenhamos uma dívida verdadeiramente impagável de títulos judiciais.

Um debate aberto e honesto sobre esse imbróglio teria poupado o mercado e o Brasil desse salseiro dos últimos meses, com regras sacadas da cartola em cima da hora, para atender simplesmente a interesses eleitorais do momento. O problema é que, para que isso tivesse acontecido, seria necessário que o governo como um todo trabalhasse. E trabalho, convenhamos, não é exatamente o forte desse governo…

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